La réglementation des importations et son application
Les dispositions fondamentales réglementant les autorisations d’importation, l’établissement de certains droits de douane ou la répartition des contingents tarifaires sont inscrits dans l’ordonnance sur les importations agricoles (OIAgr). Cette réglementation repose elle-même principalement sur l’annexe 2 de la loi sur le tarif des douanes (tarif général), lequel fixe les contingents d’importation des produits agricoles, ainsi que sur les art. 21 et 22 de la LAgr. Ceux-ci règlent notamment la procédure et les critères selon lesquels l’OFAG peut répartir les contingents. Les modalités d’attribution sont, entre autres, les suivantes : par vente aux enchères, en fonction des prestations en faveur de la production indigène, sur la base des quantités demandées, par ordre d’arrivée des demandes à l’OFAG, par ordre d’arrivée des déclarations en douane, sur la base des importations faites précédemment. Ces modalités ont toutes leurs avantages et leurs inconvénients ; aussi le choix est-il fait après mûre
délibération. Dans un contexte international, et en particulier celui de l’OMC et des traités de libre-échange, certaines procédures sont particulièrement controversées, notamment celles qui consistent à attribuer les quotas d’importation en fonction de différentes prestations en faveur de la production indigène. En effet, beaucoup d’acteurs du marché, tels que ceux qui sont établis à l’étranger ou ceux qui se sont spécialisés dans l’importation, sont de fait exclus de la procédure. Par exemple, dans le contingent no 5 concernant la viande rouge, aucun de ces acteurs ne pourrait se voir attribuer des parts de contingent « en fonction du nombre d’animaux abattus ».
C’est pourquoi l’idée de remplacer le critère de prestation en faveur de la production indigène par d’autres critères a été suggérée, sous la forme d’un questionnaire, lors de la procédure de consultation sur la PA22+, bien que les quotas d’importation de la plupart des produits soient vendus aux enchères. Cette suggestion a cependant été majoritairement rejetée et l’idée a dû être abandonnée. Malgré tout, l’OFAG continue de s’engager en faveur d’une simplification fondamentale de la réglementation des importations et des formalités qui les accompagnent. Comme par le passé, l’OFAG met tout en œuvre, à l’échelon des ordonnances comme dans leur application au quotidien, pour que personne ne soit écarté de la procédure et que tous les participants puissent recevoir en ligne l’assistance et les informations nécessaires. À cet égard, l’Administration fédérale des douanes (AFD) et l’OFAG collaborent étroitement pour appliquer la réglementation des importations en général et pour communiquer des
informations au quotidien, par exemple sur l’état des contingents attribués par ordre d’arrivée des déclarations en douane (cf. https://zollkontingente.douane.swiss/fr).
Si l’importation de marchandises contingentées et la production intérieure ne suffisent pas à couvrir la demande, le Conseil fédéral peut augmenter le contingent ; l’OFAG est habilité à le faire pour certains produits. En 2018, l’annexe 3 de l’OIAgr a dû être modifiée une fois pour cette raison, en l’occurrence pour augmenter temporairement de 2000 tonnes le contingent de plants de pommes de terre pour les mois de novembre et de décembre. Pour le reste, l’OIAgr a été moins souvent modifiée que les années précédentes. Les seules interventions du Conseil fédéral ont concerné en 2018 l’abaissement des droits de douane hors contingent sur les animaux d’élevage de race pure, à savoir les bovins de la race Brune, de la race Swiss Fleckvieh et de la race Holstein, des droits qui sont passés de 2500 à 1500 francs par tête, ainsi que l’introduction provisoire d’une protection douanière minimale sur le sucre, couplée à de nouvelles taxes douanières sur le sucre à compter du 1er janvier 2019.
Il incombe à l’OFAG de gérer les contingents tarifaires, mais aussi d’adapter périodiquement les prélèvements douaniers sur le sucre, les céréales, les aliments pour animaux et les oléagineux. Le Conseil fédéral a chargé l’OFAG d’accomplir cette tâche suivant des règles strictement définies. Les droits de douane et les contributions au fonds de garantie font partie intégrante de ces prélèvements. Si ceux-ci sont restés les mêmes en 2018 pour les céréales panifiables, ceux sur le sucre ont changé au 1er septembre 2018 et au 1er janvier 2019 comme indiqué ci-dessus, et celles applicables aux aliments pour animaux et aux oléagineux ont fluctué presque chaque mois, comme à l’accoutumée, puisqu’il faut presque systématiquement réajuster les divers taux applicables à cet ensemble de produits très variés.
Le Rapport du Conseil fédéral sur les mesures tarifaires prises en 2018 donne un aperçu détaillé des modifications de l’ordonnance. L’attribution et l’utilisation des parts de contingents tarifaires y sont également publiées. De plus amples informations sur les importations agricoles sont disponibles sur le site Internet de l’OFAG, sous la rubrique Importation de produits agricoles ou directement sous: www.import.ofag.admin.ch
Répartition optimisée du « contingent de yogourt »
L’OIAgr précise non seulement les volumes des contingents, mais encore une multitude de critères de répartition. Ces critères ont été optimisés depuis 2018 de manière à garantir une répartition rapide et répondant aux besoins des importateurs (cf. sous-contingent no 07.3, nommé contingent du yogourt et concernant différents produits laitiers). Portant sur quelque 200 tonnes de marchandises, ce contingent est certes l’objet d’une attribution par ordre d’arrivée des demandes à l’OFAG comme par le passé, mais la procédure commence non en décembre, mais dès octobre. Les demandeurs doivent prouver qu’ils ont importé pour leur propre compte des marchandises d’un poids brut d’au moins un quintal au cours des douze derniers mois. Le contingent a été augmenté de 10 tonnes afin de permettre à de nouveaux acteurs d’en obtenir une part. Au vu des premières expériences faites en 2018 et en 2019, cette nouvelle méthode de répartition a produit des résultats tout à fait concluants. Plus directe, plus transparente et plus facile à comprendre ; elle se caractérise en outre par des procédures techniques simplifiées. Elle a permis de réduire le nombre des attributions tout en attirant des importateurs plus actifs. En 2017, l’OFAG avait accordé des parts de contingent à pas moins de 76 personnes morales ou physiques, parmi lesquelles 35 avaient effectivement réalisé des importations, alors que 33 parts de contingents, restées inutilisées, avaient dû être cédées principalement à un acteur du marché au moyen de l’application AEV14online. La situation a été très différente en 2018 : les attributions y sont au nombre de 30, dont 3 accordées sous le régime favorisant l’arrivée de nouveaux acteurs. Aucune part de contingent n’a été entièrement cédée par son détenteur. Toutefois, des parts ont été cédées à de nouveaux venus parmi les importateurs, si bien qu’en fin de compte, 40 importateurs ont pu importer des marchandises contingentées pour leur propre compte.
Les nouveaux venus avaient la possibilité de déposer une demande jusqu’à la fin de l’année, puis importer sans attendre des marchandises contingentées. Le contingent supplémentaire de 10 tonnes, destiné à faciliter l’arrivée de nouveaux acteurs et contesté pendant la consultation, n’était pas épuisé, puisqu’il en restait 7 tonnes à la fin de l’année. Les parts de contingent effectivement attribuées, portant sur 203 tonnes de marchandises, ont été exploitées à 94 % à la fin de l’année, c’est-à-dire mieux qu’à la fin de l’année précédente (88 %). Conclusion : les parts de quotas d’importation convoitées ont été cédées à un nombre plus réduit de personnes ; néanmoins, les acteurs du contingent ont été plus nombreux à profiter des importations et à participer au marché.
Résultats des ventes aux enchères dans la période 2018
L’attribution de contingents d’importation est un élément important de l’application. Les contingents non attribués selon la procédure la plus simple, c’est-à-dire par ordre d’arrivée des demandes de déclaration en douane sont dans la plupart des cas vendus aux enchères. L’OFAG a procédé à quatre ventes aux enchères de moins pendant la période sous revue, soit à 84 ventes, après deux ans de stabilité. En 2014, l’OFAG avait encore effectué 102 ventes aux enchères ; à cette époque, l’office attribuait plus fréquemment qu’aujourd’hui des parts de contingent de viande. Les ventes aux enchères concernent différents contingents, à savoir la viande, les animaux d’élevage de l’espèce bovine, les produits à base de lait, les produits à base de pommes de terre, les produits à base de fruits à pépins et les fruits pour la cidrerie.
La période sous revue est marquée non seulement par une diminution du nombre d’attributions, mais encore par une baisse des volumes de viande dans les quotas mis aux enchères par rapport à 2017 : ces quantités sont passées de 68 570 à 65 530, soit un recul de 4,4 %. À l’origine de ce recul, on trouve principalement les parts de contingent concernant les carcasses de vaches destinées à produire de la viande transformée surtout en des produits tels que les hamburgers. La sécheresse de l’été 2018 a entraîné une pénurie de fourrages qui a conduit à l’abattage prématuré d’un grand nombre de vaches dans le pays et par conséquent, à une offre excédentaire de viande destinée à la transformation, de sorte que les importations dans cette catégorie de viande sont pratiquement tombées à zéro en août. De ce fait, seules deux parts de contingent ont été attribuées entre août et la fin de l’année, alors qu’il y en avait une par mois les années précédentes.
En dépit du recul des volumes, le produit de la vente de quotas est resté pratiquement stable, passant de 196,8 millions de francs l’année précédente à 196,6 millions de francs. Ce chiffre indique une fois de plus que le prix moyen de la viande acquise aux enchères a continué d’augmenter, passant de 2.87 à 3 francs le kilo.
Les résultats des ventes aux enchères de parts de contingent sont détaillés dans le tableau intitulé « Résultats des mises en adjudication pour la période contingentaire 2018 ».
Emanuel Golder, OFAG, secteur Importations et exportations, emanuel.golder@blw.admin.ch
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